当地时间5月1日，美国总统特朗普在社交媒体上宣布提名国家安全顾问迈克尔·华尔兹（Mike Waltz）为下一任美国驻联合国大使，国务卿马可·鲁比奥（Marco Rubio）兼任临时国家安全顾问（interim national security adviser）。

这一调整不仅是特朗普第二任期的首次重大内阁洗牌，更暴露了美国霸权体系在多重危机冲击下的结构性困境。从国务院重组到斡旋俄乌和谈进展不利，从“信号门”事件到鲁比奥“集权”（成为继基辛格之后第二位身兼国务卿与国安顾问的内阁要员），特朗普政府的人事震荡折射出其战略收缩、国内政治压力与制度性危机的交织，同时也可能预示着美国外交政策将加速转向单边主义、交易主义与强人政治。

权力重组的核心矛盾与制度性危机

特朗普政府的人事变动本质上是其“美国优先”理念与传统外交建制派的激烈碰撞。

首先，华尔兹的转岗直接导火索是3月的“信号门”事件：其意外将《大西洋》杂志编辑加入讨论也门军事行动的Signal群聊，导致作战计划泄露。但更深层矛盾在于其政策主张与特朗普的根本冲突。华尔兹作为共和党“新保守主义”代表，主张对俄强硬、保留北约承诺，甚至支持继续向乌克兰提供军事援助。而特朗普则急于推动俄乌和谈，甚至默许俄罗斯“保留克里米亚”。这种理念冲突在华尔兹4月29日公开批评北约盟友“无力承担防务责任”时达到顶点，直接触碰到特朗普的政治红线。

华尔兹（右）的政策主张与特朗普的存在冲突 资料图/视觉中国

其次，鲁比奥的集权化角色反映特朗普对官僚体系的不信任。作为国务卿，鲁比奥主导的国务院重组计划裁撤132个机构、削减15%人员，将外交资源集中于“大国竞争”。他兼任国安顾问后，成为自基辛格1973年以来首位同时掌控国务卿与国安顾问职权的官员，标志美国外交决策权进一步向总统个人集中。这种“集权化”模式虽能提高效率，但也加剧政策武断风险。

当地时间2025年4月30日，美国华盛顿，特朗普总统在白宫内阁会议上聆听国务卿马可·鲁比奥的发言 图/视觉中国

此外，特朗普政府的“替罪羊政治”加剧了制度性危机。华尔兹成为“外交冒进”的替罪羊，而鲁比奥则被塑造成“改革先锋”。这种模式在特朗普执政史上屡见不鲜，2017年时任国务卿蒂勒森被解职、2020年时任防长埃斯珀遭罢免均属此类。

更深层的制度性危机在于美国政治极化。国会共和党人沦为无用的橡皮图章，200余起诉讼缠身的行政体系陷入失能状态。特朗普将白宫打造成家族企业，默许犹太女婿库什纳持续影响美国中东政策，放任马斯克等“编外雇员”干预国家决策和机构改革，导致决策体系混乱。其“推特/X治国”模式更使政策缺乏连贯性，如对乌克兰的援助承诺反复无常，严重损害美国信誉。

战略收缩的全球影响与盟友体系裂变

特朗普政府的战略收缩正在重塑全球秩序。首先，北约盟友关系的实质性瓦解。特朗普政府对北约的“讹诈式外交”要求成员国将军费提升至GDP的5%。 华尔兹作为北约温和派的去职，使特朗普激进的“战略收缩”主张失去内部制衡。针对特朗普政府的强势立场，无论是德国看守总理朔尔茨（Olaf Scholz），还是即将成为新总理的默茨（Friedrich Merz）都强调“欧洲必须加速战略自主”。同样，法国总统马克龙（Emmanuel Macron）也加速推动“永久结构性合作”防务计划。这些都显示除欧盟对美国安全承诺的信心已经动摇。

其次，俄乌冲突的“冻结化”风险加剧。美国对俄乌和谈的施压暴露其战略短视。4月23日，鲁比奥与美中东问题特使威特科夫（Steve Witkoff）在伦敦和谈中要求乌克兰“接受克里米亚归属俄罗斯”以换取停火，遭乌克兰总统泽连斯基拒绝。特朗普公开指责泽连斯基“破坏和平”，并暂停军事援助，导致乌军反攻计划受挫。这种“以领土换和平”的方案虽能短期止损，却可能使俄乌冲突长期化，损害美国作为“可靠盟友”的信誉。

此外，中东与亚太的权力真空显现。特朗普政府削减对外援助、退出多边机制的倾向，为区域大国崛起创造了空间。在中东，以色列借机扩大在叙利亚的军事存在，伊朗则加速铀浓缩活动；在亚太，日本突破“防卫装备转移三原则”，印度加速推进“东向行动”政策。另一方面，美国的“离岸平衡”策略可能引发更多代理人战争，如支持以色列在叙利亚的军事行动，纵容日本扩军。

舆论争议与制度反思

此次人事震荡引发美国国内舆论的激烈争议。支持者认为，鲁比奥的集权化改革将提高外交效率，华尔兹的调任是“正常轮岗”。副总统万斯甚至称调任是“升职”，强调华尔兹完成国家安全委员会（NSC）改革，联合国大使职位更适合其“多边经验”；特朗普在社交平台“真是社交”（Truth Social）称赞其“始终将美国利益放在首位”。

万斯称华尔兹的调任是“升职” 资料图/新华社

但批评者指出，华尔兹是特朗普“甩锅策略”的牺牲品，其强硬外交与特朗普的“孤立主义”本就矛盾，“信号门”仅是借口。布鲁金斯学会指出，特朗普政府同期推动国务院裁员、解散“全球刑事司法办公室”等，显示系统性削弱国际主义政策的意图。

更深层的制度反思在于，特朗普政府的“交易主义”治国模式正在摧毁美国外交的专业性。4月以来，20余名NSC资深官员被解雇，理由包括“与特朗普理念不符”，如被极右翼人士劳拉·卢默（Laura Loomer）列入“不忠名单”的那些人。此举进一步造成特朗普国家安全团队“去专家化”，从而加剧政策短视。这种“意识形态清洗”削弱了美国应对复杂国际挑战的能力，使政策制定更依赖个人信任而非制度流程，如华尔兹的“Signal误用”与特朗普的“推特/X治国”均反映决策体系的碎片化。

霸权黄昏与秩序重构

特朗普政府的人事震荡揭示了一个残酷现实：美国已无力维持霸权体系的稳定运行，其战略收缩与政策反复将成为常态。这种动荡既是制度性危机的产物，也是全球化退潮的缩影。

华尔兹的去职与鲁比奥的集权，标志着美国外交从“制度驱动”向“强人政治”的加速转向。未来，美国的单边主义、交易主义与意识形态输出将进一步激化国际矛盾，而其国内政治极化与官僚体系失能将削弱政策执行能力。全球秩序的重构已不可避免，各国需在风云变幻中把握历史主动，探索合作共赢的新路径。

（王鹏，华中科技大学国家治理研究院研究员）