重大政策导向：支持老旧住房自主更新、原拆原建
老旧住房改造已成为我国城市更新与民生改善的重要议题。近期，中央与地方政府相继出台了一系列支持老旧住房自主更新与原拆原建的政策，标志着我国城市更新模式正从“政府主导”向“居民主导+政府引导”的历史性转变。这些政策不仅关乎亿万居民的居住品质提升，更涉及城市空间优化、资源合理配置和社会治理创新。
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我国老旧住房改造政策经历了从“大拆大建”到“有机更新”的演进过程，最新政策导向更加注重居民主体作用的发挥和多元利益的平衡。2025年8月28日，新华社发布的《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出“稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建”，首次在中央层面确立了居民自主更新的政策地位。这一政策转向背后，是对过去政府包办模式局限性的反思和对城市治理现代化的追求。
政策核心目标主要体现在三个方面：一是通过居民自主更新消除老旧住房安全隐患，补足养老托育等公共服务设施短板，提升居住品质；二是通过原拆原建整合碎片化土地资源，促进低效用地再开发，优化城市空间结构；三是通过政策引导建立多元合作模式，调动政府、市场、居民三方积极性，形成可持续的城市更新机制。自然资源部办公厅2024年6月印发的《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》则从规划土地政策角度，为老旧小区改造提供了系统性支持，强调在国土空间总体规划中明确改造目标和工作重点，将改造任务纳入近期实施规划和行动计划。
居民自主更新不同于传统的政府主导模式，它赋予房屋所有权人更大的决策权和实施权。根据最新政策，自主更新通常指居民有更新意愿，对建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的老旧房屋，予以拆除并在原地重新建设的行为。这种模式在杭州拱墅、北京石景山等地已有成功试点，如杭州某60平米老房通过改造变为85平米，每平成本仅为市价三分之一；北京一栋40年危楼改造后产权从旧变新，房价直接翻倍。
政策适用范围主要集中在两类住房：一是建筑使用年限40年以上、建筑结构差、功能不全、缺乏维修加固价值的老旧住宅；二是经危险性鉴定为C级或D级危房的建筑。但需注意的是，位于历史城区、历史文化街区、历史风貌保护区以及依法确定的历史建筑和不可移动文物保护范围、周边建设控制区内的老旧房屋，其自主更新还需符合风貌保护相关法律法规的规定。
中央与地方政策的协同是这一轮改革的特点。中央层面提供政策框架和方向指引，地方政府则结合本地实际制定实施细则。如厦门市于2025年7月26日印发《城镇老旧小区自主更新改造指导意见》，明确自8月18日起施行，有效期5年；岳阳市于2024年4月30日发布《市中心城区国有土地老旧房屋原拆原建及自主更新实施办法》，均为中央政策在地方的具体落地。这种分层推进的政策体系既保证了国家改革方向的统一性，又为地方探索预留了空间。
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政策亮点与突破
老旧住房自主更新与原拆原建政策体系包含了一系列创新性规定和突破性举措，这些政策亮点不仅解决了长期制约老旧小区改造的瓶颈问题，也为建立可持续的城市更新机制奠定了基础。深入分析这些政策创新的内涵和价值，有助于准确把握本轮改革的重点和方向。
规划土地政策的适应性调整构成了本轮改革的核心突破。自然资源部办公厅的通知要求，在国土空间总体规划中提出老旧小区改造目标和工作重点，明确近期项目，并将这些内容纳入总体规划的近期实施规划和行动计划。这种“规划引领”模式确保了改造工作的系统性和前瞻性。更为关键的是，政策允许在单元详细规划中统筹空间功能和建筑量，在不突破上位规划底线要求和强制性内容的前提下，明确建筑量跨单元统筹的规则，这一创新有效解决了改造资金平衡难的问题。例如，江苏南京石榴新村改造项目将周边边角地、夹心地、插花地、非居住用地纳入更新范围，解决了地块不规则、碎片化、规模效应不足等问题，极大提升了项目可行性。
差异化政策设计体现了“分类指导”的治理理念。针对不同类型的老旧小区，政策采取了灵活的标准和要求：对于正常改造项目，需符合现行规划技术规范；对于确有困难的改造项目，则在保障公共安全的前提下，对建筑间距、建筑退距、日照标准、绿地率等技术指标采取“不低于现状条件”的底线标准。这种差异化的管理策略避免了“一刀切”带来的执行阻力，增强了政策的适应性和可操作性。岳阳市政策明确规定，对建筑密度、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的情形，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行更新。
产权登记制度的创新解决了居民最关心的产权问题。针对改造后的不动产登记，政策明确了一系列便利化规定：拆除重建的老旧小区改造后，可凭借合法的规划、土地供应和建设手续，以及地价款补缴单据和权利划分协议等及时办理不动产登记。特别是对于新增面积的产权处理，厦门市政策做出了细致规定——增设电梯、公共配套设施等增加的建筑面积由全体业主共有，不需要补交土地价款；原有住宅按套扩面的部分需补交土地价款，但可延至产权过户时补缴。这种灵活的产权政策既维护了国家土地权益，又充分考虑了居民的实际承受能力。
资金筹措机制的多元化设计突破了改造项目的财务瓶颈。各地政策普遍建立了“居民出一点、政府补一点、政策减一点”的多元资金筹措模式。具体包括：(1)允许居民按规定提取住房公积金、使用专项维修资金、申请住房公积金组合贷款等；(2)财政资金扶持，包括行政事业性收费减免、税收优惠和直接补助，如岳阳规定改造项目涉及的经营服务性收费一律减半，水电燃气等管线工程按成本价一次性收费；(3)通过增容扩面创造价值增量，用于项目资金平衡，如厦门允许增加20%建筑面积，其中部分可用于居民套内扩面，形成资金筹措来源。
社区治理机制的创新是政策成功的重要保障。针对自主更新中面临的集体行动难题，各地探索出了一系列社区治理创新：厦门市要求自主更新应经全体改造房屋所有权人书面同意，并鼓励成立自主更新委员会或委托专业机构组织实施；北京市推行责任规划师制度，为社区改造提供专业技术支持；杭州市探索“微更新备案清单”制度，简化居民自主改造的审批程序。这些创新举措将民主协商、专业指导和行政支持有机结合，为居民自主更新提供了制度保障。
公共服务短板补强体现了改造工作的民生导向。与早期老旧小区改造侧重外立面翻新不同，新政策特别强调补足养老托育、社区助餐、公共停车、充电装置等公共服务设施短板。自然资源部明确要求，改造中应梳理老旧小区内及周边的存量空间资源资产，了解居民需求期盼和现实困难，重点完善公共服务设施。厦门市政策将可增加的20%建筑面积中的一半（即10%）明确用于加装电梯和建设公共服务及配套设施，确保改造后的社区功能得到实质提升。这种以民生需求为导向的改造理念，真正体现了“人民城市为人民”的政策宗旨。
这些政策亮点共同构成了一个系统、灵活、务实的老旧住房更新政策体系，既解决了当前改造工作中的现实困难，也为建立长效的城市更新机制奠定了基础。随着这些创新政策的落地实施，我国老旧小区改造工作有望从“政府单边推动”转向“多元主体协同”，从“表面整治”转向“内涵提升”，从“运动式改造”转向“可持续更新”。
随着政策体系的不断完善和实施经验的持续积累，老旧住房自主更新与原拆原建有望成为我国城市更新的主流模式之一，不仅改善亿万居民的居住条件，也将推动城市治理体系和治理能力现代化，实现民生改善与城市发展的双赢。
